WASHINGTON, DC – I slutet av förra månaden offentliggjorde EU och Kina nya detaljer i det Comprehensive Agreement on Investment (CAI) man kom överens om i december. På pappret har EU:s förhandlare gjort framsteg på viktiga områden. Dit räknas exempelvis en öppnare marknad, mer liberala investeringsvillkor och hållbar utveckling. Men kan en stegvis, bilateral överenskommelse som CAI verkligen ligga till grund för ekonomiska relationer med dagens Kina?

Det är riktigt att EU har erhållit garantier för tillgång till marknaden inom viktiga sektorer. Däribland elfordon, molnbaserad datalagring, finanstjänster och hälsovård. Det har skett huvudsakligen genom uppluckring av reglerna för ägarandelar i företag. 

Men det finstilta i överenskommelsen har ännu inte tillkännagivits. Det återstår att se vad som faktiskt är nytt i dessa åtaganden. Det är fullt tänkbart att avtalet i huvudsak kodifierar förändringar som Kina redan har gjort för att förbättra tillgången till marknader, antingen genom inhemska lagar och regleringar för investeringar eller genom ad hoc-beslut.

Reglerna för ägarandelar har förvisso inneburit en väldigt hög barriär för marknadstillträde. Men de har knappast varit det enda hindret. Utländska företag ställs ofta inför ett antal regelhinder, som de kan komma runt endast genom att godkännas av ett antal kinesiska myndigheter. Det är en process som ofta är både tidskrävande och frustrerande. Enligt den senaste kartläggningen, utförd våren 2020 av det amerikansk-kinesiska handelsrådet, är den sjätte svåraste utmaningen för amerikanska företag i Kina att erhålla licenser och motsvarande godkännanden. 

I vilket fall är CAI och dess innehåll inte hela historien: Kina struntar ofta i bilaterala överenskommelser. Australien är ett exempel på detta. Trots ett omfattande handelsavtal införde Kina nyligen importbegränsningar för bland annat australiskt vin, korn och kol, och detta väsentligen på grund av politiskt missnöje. (Exempelvis invände Kina mot Australiens beslut att förbjuda den kinesiska jätten Huaweis 5G-nätverk, därtill dess krav på en oberoende utredning av ursprunget till covidpandemin.)

Det gäller inte enbart Australien. Efter Sydkoreas beslut 2016 att inrätta ett amerikanskt missilför-svarssystem utfärdade Kina hårda ekonomiska sanktioner. Detta trots det bilaterala frihandelsav-tal som trätt i kraft året innan. Om Kinas myndigheter inte tvekar att överge sina handelsåtagan-den, vilka är då deras skäl att ingå avtal?

CAI syftar bland annat till att eliminera de störningar på marknaden som orsakas av kinesiska staten. Kinesiska företag tar emot omfattande bidrag och andra former av finansiellt stöd. Då blir det allt svårare för utländska företag att konkurrera med de kinesiska. Både i Kina och i tredje världen.

Trenden ser ut att fortsätta. I juli 2020 lovade Kinas president Xi Jinping att ”stärka det finansiella stödet för marknadsaktörer”. Han förklarade att statsägda företag ”bör spela en ledande roll i att driva alla sorters företag både tidigt och sent i produktionskedjan”.

För att ta sig an dessa störningar inkluderar CAI krav på större transparens för tjänsterelaterade bidrag. Men dess mekanismer för att diskutera andra skadliga subventioner – som delvis utgör de största problemen – går inte att kontrollera.

CAI:s regleringar för statsägda företag är visserligen strängare än dem som införts av Världshandelsorganisationen. Men de är långt svagare än dem som omfattas av Comprehensive and Progressive Agreement för Trans-Pacific Partnership (TPP). Starkare krav inom dessa områden är avgörande för att ingå någon form av meningsfullt handels- och investeringsavtal med Kina.

CAI:s sista och avgörande svaghet har att göra med arbetsvillkor, i avsnittet om hållbar utveckling. Det gäller särskilt hur Kina erbjuder blott ett vagt åtagande. Kina ska ”konsekvent och oavbrutet anstränga sig” för att godkännas av Internationella arbetsorganisationen (ILO) och leva upp till dess båda konventioner för påtvingat arbete. Det är ett löfte som knappast går att inspektera utifrån.

Detta får inte missförstås. Givet Kinas mycket centraliserade regering skulle dess ledare när som helst kunna ratificera ILO:s konventioner. De vill helt enkelt inte göra det. Kinas ledare har konsekvent motsatt sig internationella utfästelser som tillåter ingående granskningar. Det gäller bland annat de alltmer olycksbådande rapporterna om påtvingat arbete riktat mot uiguriska muslimer i Xinjiang.

Frågan om påtvingat arbete är enligt rapporterna den sista att avgöras i CAI-förhandlingarna. Därmed tycks det uppenbart att EU måste ge sig i denna avgörande fråga för att få till stånd ett avtal. Och vad har man då uppnått? Denna anspråkslösa och gradvisa överenskommelse kommer inte att ge Europa mer än begränsade ekonomiska fördelar.

Kanske kunde CAI ha varit vettigt 2013, då förhandlingarna inleddes. Men det är absolut inte tillräckligt för att möta den utmaning Kina utgör för dagens globala ekonomier. Tvärtom kan CAI stärka Kinas möjligheter att avfärda de internationella krav som ställs för meningsfulla reformer. 

Trots allt färdigställdes avtalet redan innan president Joe Biden installerades. Bidens rådgivare motsatte sig ju innehållet. Därmed skulle det kunna försvåra den nya amerikanska administrationens försök att bygga en koalition av likasinnade för att möta de kinesiska utmaningarna.

I bästa fall innebär CAI ett avtal vars innehåll ger för lite och för sent. Och det i stället för att ta sig an de avgörande frågorna om subventionerade statliga företag och marknadsstörningar, som Trumps administration påstod att man skulle inkludera i ”fas två” av de förhandlingar som aldrig kom till stånd.

Inför beslutet huruvida man bör godkänna CAI bör nu Europaparlamentet och EU:s medlemsstater tänka efter länge och noga. Kina har en tradition av att bortse från handels- och investeringsåtaganden genom att begränsa utländska företags tillgång till marknader och helt fräckt våldföra sig på mänskliga rättigheter. En trovärdig bedömning skulle leda till en uppenbar slutsats: bilaterala avtal är inte tillräckligt.

Efter fyra år av Trumps ”America First” är det begripligt att en del länder i EU vill visa ”strategisk självständighet” och att EU har förmåga att agera på egen hand. Men om historien lär oss något är det att ingen enskild ekonomi kan tvinga Kina att ändra sina mest problematiska rutiner, allt från överdrivna bidrag och industriell överkapacitet till brott mot mänskliga rättigheter. En enad front som utgår från ett transatlantiskt samarbete skulle åtminstone ge ett avtal en rimlig chans att lyckas.

Wendy Cutler var tidigare verkställande vice sändebud för USA:s handelsdelegation och är numera vice ordförande för Asia Society Policy Institute.

Översättning: Bulletin. Copyright: Project Syndicate.