Kan du ge en historisk bakgrund till Arbetsförmedlingen – vilken roll har den spelat?

– Arbetsförmedlingen var juvelen i den svenska arbetsmarknadskronan. Att vara generaldirektör för Arbetsmarknadsstyrelsen, Ams, som det då hette, var ett av finaste jobben man kunde ha. Ams var en central del av den svenska arbetsmarknadsmodellen med solidarisk lönepolitik, alltså löneökningar som inte skulle ta hänsyn till det enskilda företagets bärkraft, och en stram ekonomiska politik som skulle hålla nere inflationen. Tanken var att åstadkomma tillväxt genom strukturomvandling. Lågproduktiva jobb skulle slås ut och Arbetsförmedlingen slussa dem som förlorade sina jobb till delar av näringslivet där produktiviteten var högre.

Hur har Arbetsförmedlingen utvecklats?

– Ams roll var att understödja en strukturomvandling genom omskolningsinsatser och rörlighetsstimulanser. Från och med 1970-talet förändrades verksamheten. När arbetslösheten steg fick arbetsmarknadspolitiken en tydligare stabiliseringspolitisk roll i att bereda sysselsättning åt arbetslösa. Detta kulminerade under 1990-talet. Då var cirka 5,5 procent av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilket var oerhört högt jämfört med både andra länder och med våra tidigare egna erfarenheter.

– Den kraftiga expansionen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kritiserades av många ekonomer, bland annat av mig själv. Vi menade att så omfattande åtgärder inte kunde bedrivas effektivt. När Ams gick in och förhindrade öppen arbetslöshet, sattes för lite press på parterna att hålla nere löneökningarna. Den lägre öppna arbetslösheten köptes då till priset av lägre reguljär sysselsättning. ”Riktiga” jobb slogs ut av att lönekostnadsökningarna blev för höga.

Göran Perssons regering drog ner

Hur förändrades synen på arbetsmarknadspolitiken under 1990-talet?

– Under 1990-talet fördes en hård debatt om arbetsmarknadspolitiken. Men så utvecklades en konsensus om att arbetsmarknadspolitiken hade överbelastats. Insatserna drogs ner. Under 1990-talet användes arbetsmarknadsutbildningen inte för att i första hand göra arbetslösa anställningsbara utan för att arbetslösa som uttömt sina a-kassedagar skulle kunna återkvalificera sig till a-kassan.

– Göran Perssons regering drog ner omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Alliansregeringen gjorde ytterligare neddragningar. Idag kan man säga att Arbetsförmedlingen, som alliansregeringen döpte om Ams till, har ett helt annat och mycket svårare uppdrag än tidigare. Nu är uppdraget att försöka få de mest utsatta grupperna på arbetsmarknaden i jobb.

Vilka ingår i de grupper som Arbetsförmedlingen arbetar med nu?

– Arbetsförmedlingen jobbar nu mest med arbetslösa som funktionsnedsatta, utrikes födda, äldre som förlorat jobbet och lågutbildade. Dessa grupper, som står långt från arbetsmarknaden, utgör majoriteten av de arbetssökande som Arbetsförmedlingen jobbar med.

– Arbetsförmedlingen har också fått huvudansvaret för nyanländas etablering i Sverige. Dessutom har man uppgiften att försöka få dem som utförsäkras från sjukförsäkringen tillbaka i arbete.

– De som förlorat jobbet men står nära arbetsmarknaden har i allt högre grad kommit att tas om hand av parternas trygghetsorganisationer. Det är i första hand dessa som idag i första hand svarar för de omskolningsinsatser till nya jobb som Ams en gång hade ansvaret för.

Lågt förtroende för Arbetsförmedlingen

Är kritiken mot Arbetsförmedlingen rättvis?

– En del av kritiken är orättvis eftersom uppdraget idag är mycket svårare. På 1960-talet hade vi ingen invandring av flyktingar med svårigheter att få jobb utan de utrikes födda som kom var ju nästan enbart arbetskraftsinvandrare.

– Idag jobbar man i hög grad med flyktingar med låg utbildning. Det är en besvärlig situation att hantera med stora grupper med dåliga förutsättningar. Arbetsförmedlingen har gått från att vara en av de mest respekterade myndigheterna till en av de med lägst förtroende enligt olika undersökningar. Det har skett på fem decennier.

Hur har politikerna uppfattat Arbetsförmedlingens ändrade roll?

– Mona Sahlin var, som arbetsmarknadsminister i början av 1990-talet, helt oförstående till kritiken att man inte skulle kunna hantera den växande arbetslösheten med stora Ams-insatser.

– Under Göran Perssons regering förstod man problemen, men ideologiska spärrar förhindrade en radikal omläggning av politiken.

– Alliansregeringen hade ambitioner när de tillsatte Angela Bermudez-Svankvist som generaldirektör för Arbetsförmedlingen, den första generaldirektören som inte hade socialdemokratisk partibok. Den ville effektivisera arbetsmarknadspolitiken så att den skulle bli bättre på att få arbetslösa i reguljär sysselsättning.

Vad har blivit fel i den ändrade rollen?

– Generellt har utvecklingen missgynnat lågutbildade. Den teknologiska utvecklingen har gynnat välutbildade.

– 2010 lades etableringsuppdraget för nyanlända flyktingar över på Arbetsförmedlingen från kommunerna. Kommunerna ansågs sköta uppdraget för dåligt och inrikta sig för mycket på att invandrare skulle lära sig söka bidrag. En studie gav stöd för att Arbetsförmedlingen var mer effektiv på att få ut invandrare på arbetsmarknaden än kommunerna. Men det var inga jätteeffekter.

Fel att lägga ner de lokala förmedlingskontoren

Vad har gjorts fel?

– Ett problem är att många lokala förmedlingskontor har lagts ner. Arbetsförmedlingens tidigare ledning med generaldirektör Mikael Sjöberg var nog för inriktad på främst digital service. Men det räcker inte för många av dem som står längst från arbetsmarknaden.

Hur har januariavtalet påverkat Arbetsförmedlingen?

– Idén är att privatisera rustnings- och matchningstjänster. Dessa ska skötas av privata utförare. Men jag menar att den forskning som finns inte ger belägg för att privata skulle vara mer effektiva än statliga, utan den tyder snarare på motsatsen.

– Men det är möjligt att de jämförelser som gjorts har missgynnat privata utförare eftersom dessa kanske är nyetablerade och det tagit tid att lära sig hur system med privata utförare bäst ska riggas. Det finns många frågor att lösa: hur ska resultat mätas, ska det räcka att bara få ett jobb eller ska det ska vara bestående, hur många utförare ska släppas in i systemet, vad ska det finnas för stöd till utförarna?

Vilken roll har Centerpartiets tidigare chefsekonom Martin Ådahl spelat?

– Han har i hög grad lutat sig mot den reformering av arbetsförmedlingstjänsterna som i slutet av 1990-talet gjordes i Australien som lade ut allt på privata utförare. Arbetslösheten föll visserligen betydligt efter reformen men det är svårt att veta vilken roll privatiseringen av arbetsförmedlingen spelade. Den sammanföll med att lönebildningssystemet reformerades i grunden och med en mycket kraftig råvaruboom.

Privatisera gradvis

Hur ska man vetenskapligt mäta vad en privatisering tillför?

– Ett bra sätt är en gradvis och partiell privatisering så att man kan jämföra privata och statliga utförares resultat. Det kunde man inte i Australiens fall eftersom hela systemet reformerades på en gång. Den individuellt anpassade hjälpen till arbetssökande, Stöd-och matchning (STOM), är modellerad på det australiensiska systemet. Men Januariavtalet har gått längre än så.

– Jag har varit kritisk mot att man genomför privatisering i Sverige i ett steg, i stället för att gå fram gradvis så att man fortlöpande kan utvärdera förändringarna.

Varför är du skeptisk till privatiseringen av Arbetsförmedlingen?

– Det går inte på grundval av teoretiska skäl att säga vilken driftsform som är bäst. Den lilla empiriska forskning som finns, bland annat i Sverige, med randomiserade studier där deltagare är slumpvis fördelade mellan privata och statliga utförare ger inte stöd för att privata utförare skulle vara bättre. Tvärtom tycks privata utförare få färre i arbete och vara dyrare.

– Därför är det fel att i ett slag göra en total reform. Det hade varit bättre att gå gradvis fram.

Är du rädd för fusk hos privata utförare?

– Den risken finns alltid. Sådana problem har funnits med de etableringslotsar och jobbcoacher som lanserades under finansminister Anders Borgs tid. Och framför allt var det stora kvalitetsproblem. Men statlig verksamhet utan tillräckliga incitament för effektivitet kan också fungera dåligt. Här får man förlita sig mer på de anställdas vilja ”att göra gott”.

– Kan man rigga ett system med privata utförare och verkligen betala dem för uppnådda resultat så skulle privata utförare kunna fungera väl.

Politiska motiv att fortsätta med privatiseringen

Ska vi fortsätta med privatiseringen?

– Min bedömning är att det är bättre att fortsätta framåt på den väg politikerna slagit in än att stoppa det hela. Arbetsförmedlingen har tappat några tusen anställda, både sådana som friställts och sådana som sökt sig därifrån, ofta de bästa.

– Processen har startats med Kundval Rusta och Matcha (KROM) som försöksverksamhet under 2020. Man expanderar gradvis till fler kommuner. Man är mitt i en process som jag inte tror går att stoppa. Vi har låst fast oss, vi kan inte välja nu på samma sätt som innan omläggningen startade.

– Privatiseringen kommer att fortsätta oberoende om den nuvarande regeringen behöver Centerns stöd eller inte. Men det finns säkert politiska skäl att fortsätta också. Detta eftersom regeringen kan behöva en god relation till Centern, det parti som drev på privatiseringen.

Har du några önskemål vad gäller privatiseringen?

– Jag hoppas på att privatiseringen inte blir lika radikal som tidigare planerat utan att man kan behålla delar i Arbetsförmedlingens egen regi så att det blir möjligt att jämföra effektiviteten.

– Jag spekulerar bara: en del av de arbetslösa som nu hanteras inom KROM skulle kunna hanteras av Arbetsförmedlingen själv. STOM anses ha fungerat ganska väl.

Hur bedöms om privatiseringen av Arbetsförmedlingen lyckats eller inte?

– Vi måste skilja mellan uppföljningar och utvärderingar. De förra visar vad som händer med dem som deltagit i ett arbetsmarknadsprogram. De senare undersöker om deltagare i ett program klarar sig bättre än deltagare i andra program eller än de som inte alls deltagit i något program.

– Det finns ännu ingen utvärdering av KROM. Det finns endast en uppföljning som visar att KROM tycks ha fått fler i arbete än STOM trots en mindre förmånlig sammansättning av deltagarna. Några utvärderingar för en given grupp har, så vitt jag vet, inte gjorts.

Martin Ådahl lyssnade inte på kritiken

Vill du att mer av arbetsförmedlingen ska läggas ut på kommunerna?

– Kommuner kan vara utförare inom KROM. Men näringslivet menar att privata utförare då kommer att utsättas för orättvis konkurrens. Kommunerna kan ju skattefinansiera sin verksamhet. Dessutom får de dubbla roller om de både ska förmedla jobb och kunna anställa arbetssökande. Karlshamns kommun ansökte hos Arbetsförmedlingen om att bli utförare inom KROM men godkändes inte. Nu har Uppsala kommun lämnat in en ansökan som såvitt jag vet ännu inte behandlats.

Hur stor är kommunernas verksamhet inom arbetsmarknadspolitiken?

– Kommunerna bedriver en egen arbetsmarknadspolitik med egna program. Programmen är betydande men ändå avsevärt mindre än Arbetsförmedlingens program. Det har funnits en debatt om kommuner verkligen är bra på att bedriva sådan verksamhet. Det finns till exempel en risk att de hellre försöker ordna jobb i den egna kommunen än stimulera till rörlighet på arbetsmarknaden.

– Men kommunen har lokal kännedom och kan företagen. Den lilla forskning som finns pekar dock snarast på att kommunerna är sämre på arbetsmarknadspolitik än Arbetsförmedlingen.

Vad tycker du man borde ha gjort om man hade startat om från noll?

– Men borde gjort en gradvis reformering. Man borde prövat sig fram så att man fick ett jämförelsematerial och därmed kunde ta gradvisa steg baserade på jämförelserna. Men nu är det inte möjligt längre.

Varför lyssnade ingen på dig då?

– Det är en bra fråga som ska ställas till Martin Ådahl och andra. Det fanns ett stort missnöje vad gäller Arbetsförmedlingen. Det är klart att man önskat sig bättre resultat inte minst i fråga om att få fler lågutbildade, både utrikes och inrikes födda i arbete, men uppgiften har också varit oerhört svår. Men det har sedan början av 1990-talet funnits en stark tro inom de borgerliga partierna på att effektivitetsvinster kan uppnås genom alla former av privatiseringar. Svenskt Näringsliv och Almega har pushat starkt för privatisering av Arbetsförmedlingen. Man har säkert varit övertygad om att det ska ge en mer effektiv politik men samtidigt har det varit ideologiskt drivet och i en del medlemsföretags egenintresse.

Hur kunnig är Martin Ådahl om detta?

– Jag har debatterat mycket med Martin Ådahl och har stor respekt för honom. Men han har fäst för stor vikt vid exemplet Australien och för liten vikt vid de bästa studierna som finns av privata och statliga utförares relativa effektivitet i arbetsmarknadspoltiken.

– Den uppläggning som nu testas i KROM är i och för sig väl genomtänkt utifrån både teori och praktiska erfarenheter i till exempel Australien. Så det finns anledning att tro att omläggningen kommer att fungera betydligt bättre än vad till exempel etableringslotsar och jobbcoacher gjorde.

– Den politiska logiken och forskarlogiken kan också skilja sig åt. Vi måste som forskare alltid rekommendera den politik som vi tror är bäst oberoende av om det finns politiska förutsättningar för att genomföra den eller inte. Politiker behöver ta hänsyn till att det ibland bara finns vissa tidsfönster för att genomföra förändringar, och då kanske man måste passa på att göra en radikal förändring när tidsfönstret är öppet i stället för att gå fram mer gradvis.

Inget stort misslyckande

Är privatiseringen av Arbetsförmedlingen ett vansinnesprojekt?

– Nej, det är det inte. Jag tror att förutsättningarna för att fungera är mycket bättre än med jobbcoacher och etableringslotsar

– Och privatiseringen är bättre utformad nu. Jag tror inte det kommer att fungera på det sätt som är allra bäst. Men det blir sannolikt inget stort misslyckande.

Vilka är erfarenheterna från utlandet?

– Nederländerna, Storbritannien och Tyskland har genomfört privatiseringar. Men man har också sett problem med dessa.

– Jag satt i en stor sysselsättningsutredning i Norge som har haft en sämre sysselsättningsutveckling än Sverige. I Norge har man slagit ihop Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen till en gemensam myndighet NAV. Logiken bakom sammanslagningen är att personer inte ska falla mellan stolarna. Utmärkande för Norge är den mycket stora andelen av befolkningen i arbetsför ålder på olika hälsorelaterade ersättningar, i sjukskrivningar och olika typer av förtidspension. Det verkar som om det skett en medikalisering av arbetsmarknadsproblemen. Där är man helt främmande för en privatisering av svenskt slag, det finns inte på kartan. Man har stort förtroende för kompetensen i NAV.

Vad händer när pandemin är över och stöden dras bort? Vem hjälper de arbetslösa?

– Det blir en svår uppgift. Tillsvidareanställningarna är nu tillbaka på samma nivå som före coronakrisen. Sysselsättningsfallet har alltså inte drabbat arbetsmarknadens insider. Hela sysselsättningsnedgången har i stället drabbat visstidsanställda, arbetsmarknadens outsider. Där har vi många ungdomar, utrikes födda och lågutbildade. Utmaningen blir att få dem tillbaka i sysselsättning igen.

– Stöden under pandemin var mycket insiderinriktade. De förutsatte att företagen minskade sina kostnader på andra sätt, inklusive att göra sig av med visstidsanställda som inte var väsentliga för verksamheten.

Ska vi skapa ett jättestort Samhall?

– Min enda synpunkt är att vi borde göra stöden mer generösa för nyanställningar. Man borde sänka kvalificeringskraven i form av hur länge man varit utan sysselsättning för att få tillgång till nystartsjobben och öka subventionsgraden som under finanskrisen.

Hur ska vi arbeta med penningpolitiken och finanspolitiken framöver?

– Vi måste ta ner budgetunderskottet gradvis, men vi behöver inte ha så bråttom med det. Vi bör ha en stramare penningpolitik, så att den inte ger mer skjuts åt bostadspriserna. Men för att efterfrågan inte generellt ska bli för svag ska vi inte ha bråttom att strama åt finanspolitiken.

Sänk inte arbetsgivaravgifterna

Ska man återupprätta det gamla AMU (Arbetsmarknadsutbildningen) för att utbilda personer som inte har någon utbildning, till exempel för hantverksyrken?

– Arbetsmarknadsutbildningen, särskilt till bristyrken, har dragits ner alltför mycket. Ett problem är upphandlingen, där beslut enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) ofta överklagas vilket leder till att det tar för lång tid att starta utbildningar.

Bör man sänka arbetsgivaravgifterna ännu mer?

– Nej, generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är en dyr metod att skapa fler jobb. Däremot bör subventionerna för nystartsjobb för långtidsarbetslösa och nyanlända höjas. Man skulle eventuellt också kunna tänka sig sänkta, eller slopade, arbetsgivaravgifter för nyanställningar som ökar sysselsättningen i ett företag, så kallade marginella sysselsättningsstöd (den gamle LO-ekonomen Gösta Rehns idé), för att gynna växande företag. Detta som en motvikt till alla subventioner till stagnerande företag under pandemin.

Vad händer med produktiviteten inom den offentliga sektorn om till exempel kommunerna hela tiden får bidrag av staten? Finns det något omvandlingstryck inom offentlig sektor?

– Det finns en risk att kraftigt höjda statsbidrag till kommunsektorn försvagar drivkrafterna till effektiviseringar där. Men samtidigt innebär den demografiska utvecklingen med allt fler äldre att mer resurser behöver tillföras. Så det gäller att gå en balansgång.