CAMBRIDGE. Donald Trump kanske föraktade internationella institutioner. Men hans presidentskap har ändå påmint världen om hur viktigt det är att dessa är effektiva och motståndskraftiga. Inför valet 2016 kampanjade Trump med argumentet att multilaterala institutioner under efterkrigstiden har låtit andra länder dra fördel av Amerika. Hans populistiska budskap utgick såklart från långt mer än bara utrikespolitik. Men Trump var framgångsrik i att både utnyttja missnöjet på hemmaplan och samtidigt skylla ekonomiska problem på ”dåliga” handelsavtal med länder som Mexico och Kina, och på invandrare som konkurrerade om jobben. Det var den liberala, internationella ordningen efter Andra världskriget som bar skulden.

Jag har visat i min bok Do Morals Matter? Presidents and Foreign Policy from FDR to Trump (Oxford University Press 2020) att amerikanska presidenter aldrig har varit några perfekta institutionella liberaler. Dwight Eisenhowers stöd åt de hemliga aktionerna i Iran och Guatemala, och John F Kennedys i Kuba, var inte förenliga med en strikt tolkning av FN:s deklarationer. Richard Nixon bröt mot Bretton Woods ekonomiska institutioner och införde 1971 tullar mot våra allierade. Ronald Reagan ignorerade ett utlåtande från en internationell domstol som beskrev hans administrations utnyttjande av Nicaraguas hamnar som olagliga. Och Bill Clinton bombade Serbien utan att Säkerhetsrådet enats kring en resolution.

Icke desto mindre, fram till 2016 gav amerikanska presidenter för det mesta sitt stöd till internationella institutioner. Våra ledare arbetade för att öka deras inflytande. Det gällde för Lyndon Johnson och icke-spridningsavtalet; Nixon och nedrustningsavtalen; Rio de Janeiro-avtalet om klimatförändring under George H W Bush; Världshandelsorganisationen och avtalet om missilteknologi under Bill Clinton; eller Parisavtalet under Barack Obama.

Det var först med Trump som en administration som del av sin strategi blev generellt kritisk till multilaterala institutioner. År 2018 förklarade utrikesminister Mike Pompeo att den internationella ordningen hade missgynnat USA sedan det kalla kriget upphört trettio år tidigare. Han sade att ”multilateralism har kommit att betraktas som ett mål i sig. Ju fler avtal vi ingår, desto säkrare antas vi vara. Ju fler byråkrater vi har, desto bättre löser vi våra uppgifter”. Inställningen inom Trumps administration var att institutioner var att betrakta som begränsade transaktioner. Man drog sig ur Parisavtalet och Världshälsoorganisationen.

Institutioner är inte några magiska mediciner. Men de formar värdefulla beteendemönster. 

Institutioner är inte några magiska mediciner. Men de formar värdefulla beteendemönster. Multilaterala institutioner är något mer än bara formella organisationer som ibland stelnar och behöver reformeras eller överges. Viktigare är själva strukturen av regler, normer, nätverk och förväntningar. De skapar sociala normer vilka för med sig moraliska förpliktelser. Exempelvis är en familj inte en organisation, utan en social institution som tilldelar föräldrarna en roll med moraliska förpliktelser för barnens långsiktiga välmåga.

Så kallade realister hävdar att internationell politik är rättslös och ett nollsummespel. Vinner jag förlorar du, och vice versa. På 1980-talet visade emellertid statsvetaren Robert Axelrod (med hjälp av datorturneringar) att spel där det är rationellt att fuska om det spelas bara en gång, kan förändras om det innehåller förväntningar om en långvarig relation. Ömsesidighet och lika för lika visade sig vara den bästa strategin på lång sikt. Genom att stärka vad Axelrod kallade ”framtidens långa skugga” uppmuntrar internationella institutioner samarbete, med politiska följder som överskuggar enstaka transaktioner.

Självklart kan institutioner ibland förlora sin betydelse eller bli illegitima. Trumps administration påstod att institutioner som WHO har ”gulliveriserat” USA. Lilliputtar använder de multilaterala institutionerna som rep att binda fast jätten USA. Småttingarna hindrar bjässen från att utöva den makt han skulle haft vid bilaterala förhandlingar. Genom att omförhandla olika handelsavtal på ett sätt som skadar WTO och USA:s allianser visade Trumps administration att USA, världens mäktigaste land, kan slita sig loss från dessa snaror och maximera sin kortsiktiga förhandlingsposition.

Men USA kan också använda den sortens institutioner för att tvinga andra att ge stöd åt det globalt allmänt goda. Det som ligger i USA:s eget och andras långsiktiga intresse. 

Reagans utrikesminister, George Shultz, liknade USA:s utrikespolitik vid tålmodigt trädgårdsarbete.

Reagans utrikesminister, George Shultz, liknade USA:s utrikespolitik vid tålmodigt trädgårdsarbete. Trumps strategiska åsikter om hur makt bör utövas vilade på helt annan grund. För att använda en annan metafor, så beklagade sig Trump över fripassagerare i en buss som körs av USA.

I detta sekel av övernationellt samberoende är isolering inte ett alternativ. Nationalism kontra globalisering är ett falskt val. Ett virus eller en kolatom respekterar inte politiska gränser. Vi måste lära oss att kombinera en stark, nationell identitet med globala åtaganden. Historikern Yuval Harari har sagt: ”Vare sig man tycker om det eller inte står mänskligheten i dag inför tre gemensamma problem som gör alla nationsgränser till rena skämt, och de kan bara lösas med hjälp av globalt samarbete: kärnvapenkrig, klimatförändring och teknologisk skadegörelse.”

USA behöver ett nätverk av partnerskap, i flera lager. Utländska partners beredvillighet att hjälpa till påverkas inte enbart av USA:s starka militära och ekonomiska makt. Den är beroende också av USA:s mjuka makt: attraktionskraften som bygger på en öppen och inkluderande kultur, liberala, demokratiska världen, och strategier som allmänt uppfattas som legitima. Jeffersons ”anständiga respekt för [mänsklighetens] åsikter” och institutioner som uppmuntrar en ömsesidighet som gör tydlig ”framtidens långa skugga” kommer att vara avgörande för om USA:s utrikespolitik når framgång. Henry Kissinger hade rätt när han sade att världsordningen är beroende av en ledande makts förmåga att kombinera makt och legitimitet. Institutioner är oundgängliga för det ändamålet.

USA måste utöva sin makt både med andra och mot andra

I dag, när USA inte dominerar på samma sätt som förr och står inför en mera komplex värld, måste landet samarbeta med andra och använda sin mjuka makt för att locka till samarbete. USA måste utöva sin makt både med andra och mot andra. Framgångarna för Joe Bidens utrikespolitik kommer att bero på hur snart vi åter kan lära oss dessa institutionella läxor.

Joseph S Nye, Jr, är professor vid Harvard University och författare till Is the American Century Over? (2015) och Do Morals Matter? Presidents and Foreign Policy from FDR to Trump (2020). Han introducerade begreppet Soft power, mjuk makt, i statsvetenskapen.

Copyright: Project Syndicate. Översättning: Bulletin.