Regeringens höjda utgiftstak för åren 2021 och 2022 saknar stöd i det finanspolitiska ramverket, konstaterade Riksrevisionen strax före jul. I sin granskning kom myndigheten även fram till att regeringen bryter mot budgetlagen genom att inte redovisa hur den avser att återgå till överskottsmålet, det vill säga målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. 

Bengt Lewin är Riksrevisionens projektledare för granskningen. Han säger till Bulletin att det i sig inte är fel att höja utgiftstaket. Däremot bör taket rimma med regeringens prognoser för den ekonomiska utvecklingen. I det här fallet höjde regeringen, med riksdagens godkännande, utgiftstaket kraftigt för 2021 och 2022 i samband med budgetpropositionen för 2021, som presenterades i september.

– Det går till så att regeringen föreslår en ny nivå på utgiftstaket tre år framåt i tiden, och riksdagen beslutar om den. Sedan ska det taket gälla. Man kan göra tekniska justeringar senare om det behövs. I sällsynta fall går det att ändra befintliga utgiftstak av finanspolitiska skäl, säger Bengt Lewin.

”Det blir inget tak när det är så högt satt, det är noll effekt.”

Coronapandemin har över hela världen medfört att stora delar av näringslivet drabbats av vikande konsumtion och ekonomiska förluster. Som en konsekvens har många regeringar blivit tvungna att öka sina utgifter för att kunna rikta stödåtgärder mot företag. Här i Sverige höjde regeringen av den anledningen även utgiftstaket i samband med vårpropositionen 2020, för samma år. 

Men det fanns ingen anledning att i höstens budgetproposition ta höjd för en helt annan ekonomisk utveckling än den som propositionen bygger på, säger Bengt Lewin. 

– Det Riksrevisionen är kritisk till är att regeringen med det ökade utgiftstaket tog höjd för ytterligare aktiv finanspolitik som inte hade aviserats.

Mycket högre buffert

Utgiftstaket infördes på 90-talet av Görans Perssons regering, och innebär att det finns en gräns för statens utgifter under ett år. När en regering presenterar ett förslag till utgiftstak utgår den från de prognostiserade utgifterna för det året och lägger sedan till en marginal, kallad budgeteringsmarginal, som är som ett slags buffert för oförutsedda utgifter. De budgeterade utgifterna blir, tillsammans med marginalen, det som sätter utgiftstaket. 

– I normalfallet sätter man 1,5 respektive två procents marginal för det kommande och nästkommande året, säger Bengt Lewin. 

I regeringens budgetproposition för 2021 föreslog regeringen höjningar av utgiftstaken med 250 miljarder kronor och 130 miljarder kronor för 2021 respektive 2022. Budgetmarginalerna höjdes till 13,4 och 10,5 procent, vilket är betydligt högre än den sedvanliga bufferten på 1,5–2 procent.

Riksrevisionen påpekar att utgiftstaket riskerar att förlora sin begränsande funktion när det ligger så högt. 

– Det finns säkert vissa som tycker att det är befogat att ha en jättemarginal vid så osäkra tider, men vi är en revisionsmyndighet och har perspektivet att vi granskar mot det finanspolitiska ramverket. Som det är nu innebär det att alla möjliga åtgärder kan få plats i budgeten. Det blir inget tak när det är så högt satt, det är noll effekt. Risken är att det kan bilda en praxis till kommande regeringar, säger Bengt Lewin.

”Andra utgifter än till corona”

En av dem som är kritiska till det höjda utgiftstaket är Fredrik N G Andersson, nationalekonom och docent vid Lunds universitet. Han har tidigare skrivit om coronapandemins påverkan på svensk ekonomi, jämfört krisen med finanskriserna 91-93 och 08-09 och undersökt den ekonomiska politiken under coronakrisen. 

Fredrik N G Andersson säger till Bulletin att en tolkning av regeringens agerande är att den vill ha marginal eftersom den förväntar sig att utgifterna kommer att vara fortsatt stora i och med pandemin. Exempelvis aviserade regeringen och samarbetspartierna nyligen att företag som drabbas av de kommande nedstängningarna ska få ekonomiskt stöd för fasta kostnader.

– Men problemet med att höja utgiftstaket i förväg är att man sedan kanske inte behöver det utrymmet. Då finns risken att man använder utrymmet till andra utgifter som inte är coronarelaterade, säger Fredrik N G Andersson och fortsätter:

– Vi såg redan i budgeten i höstas att det fanns en tendens till att utnyttja krisen för att öka utgifterna. Partierna aviserade bland annat stora satsningar som de kallade för ekonomiska stimulanser. Tittar man närmare på dem så var väldigt lite av det egentliga stimulanser. Här menar jag inte företagsstöden utan skattesänkningar för ungdomar, klimatsatsningar och annat som fördes fram som en ”sjujäkla satsning”, men som egentligen var nya utgifter för att hålla januaripartierna glada.

”Men för att kunna återgå till ett lägre tak måste flera av dagens utgifter vara tillfälliga och försvinna.”

En annan punkt som både Riksrevisionen och Fredrik N G Andersson kritiserar är att regeringen inte har redovisat hur den tänker gå tillbaka till överskottsmålet. 

– Enligt budgetlagen ska man ange en plan för hur man ska komma tillbaka till målet när det finns en tydlig avvikelse från det, säger Bengt Lewin.

Överskottsmålet ska befinna sig på ”en tredjedels procent av BNP under en konjunkturcykel”. Den senaste budgetprognosen är dock inte första gången som regeringen underlåter att beskriva hur den ska återgå till överskottsmålet. 

– I samband med budgetpropositionen 2016 gjorde man det inte heller. Men skillnaden den här gången är att det är tydligt att man inte når överskottsmålet, säger Bengt Lewin.

Ytterligare en tredje punkt som Riksrevisionen kritiserar i sin granskning är att regeringen inte redovisar de samlade budgeteffekterna av tillfälliga respektive permanenta åtgärder i budgetpropositionen. Tillfälliga åtgärder kan vara sådant som företagsstöd i samband med coronakrisen, medan permanenta åtgärder kan vara en skatteändring. 

– För år 2023 har regeringen satt utgiftstaket till en mer normal nivå igen. Men för att kunna återgå till ett lägre tak måste flera av dagens utgifter vara tillfälliga och försvinna. Men omfattningen av de tillfälliga åtgärderna redovisas inte tydligt, säger Bengt Lewin.

”Notan ska betalas”

Fredrik N G Andersson säger att han tror att regeringen försöker införa en mindre återhållsam finanspolitik.

– Man har långsamt rört sig i den riktningen. Redan 2019 började man att prata om att överge överskottsmålet och ersätta det med ett så kallat balansmål – vilket jag var emot – så man har velat nagga på det finanspolitiska ramverket under en lång tid. 

Men utgiftstaket ska exempelvis sänkas igen 2023. Kan man då säga att regeringen vill ”nagga på det finanspolitiska ramverket”? 

– Ja, men regeringen måste återgå till ett lägre tak om den ska hålla sig till budgetlagen. För vi har ett överskottsmål fortfarande och det ska man hålla sig till om man inte tänker höja skatten. 

Betyder det ökade utgiftstaket att det kan komma nya skatter nu under året för att finansiera de eventuellt ökade utgifterna?

– Nej, varken nu under året eller nästa år. Vi måste förbi valet 2022. Därefter går det, för notan ska betalas.

Både Fredrik N G Andersson och Bengt Lewin säger att tydliga ramar i finanspolitiken är viktigt för svensk ekonomi. 

– Man kan säga att det här ramverket är en bidragande orsak till att vi har så pass goda finanser som vi har och att vi kan använda resurser på det sätt som vi gör nu. Det är till för att vi ska kunna stabilisera konjunkturen i krissituationer, säger Bengt Lewin.

Fredrik N G Andersson håller med. 

– Vi har ett finanspolitiskt ramverk som är väldigt bra. Det gav oss krisberedskap under finanskrisen 2008 och nu under pandemin. Det är en guldsituation vi har, jämfört med många andra länder. Därför tycker jag att man ska hålla fast vid det. Annars kommer vi inte att ha samma beredskap under nästa kris. 

Är det viktigare att ha tydliga ramar i finanspolitiken under en ekonomisk kris?

– Ja, det är det. Det är okej att låna i dåliga tider men sedan måste man komma tillbaka igen till någon form av finansiell disciplin. Då behöver vi regler, säger Fredrik NG Andersson.

”Befogat att avvika från nivån”

Bulletin har kontaktat finansdepartementet för att låta finansminister Magdalena Andersson svara på Riksrevisionens och Fredrik N G Anderssons kritik.

Bland annat ställdes frågor om vad finansdepartementet anser om argumentet att utgiftstaket riskerar att förlora sin begränsande funktion när det är så högt satt, samt vad man anser om Fredrik N G Anderssons resonemang om att januaripartierna utnyttjar krisen för egna utgifter och att regeringen försöker införa en mindre sparsam finanspolitik. Via mejl fick Bulletin följande svar från finansdepartementet:

”Regeringen bedömer att Sverige kommer att befinna sig i lågkonjunktur stora delar av prognosperioden, såväl 2020 och 2021 bedöms lågkonjunkturen vara mycket djup. Detta innebär att det är befogat att avvika från den målsatta nivån dessa år av stabiliseringspolitiska skäl, precis som Riksrevisionen också understryker.

Givet den allvarliga situationen och den fortsatta osäkerheten ansåg regeringen att det var motiverat att höja utgiftstakets nivåer 2021 och 2022 så mycket att de nya nivåerna inte skulle riskera att begränsa handlingsfriheten att vidta nödvändiga åtgärder om effekterna av pandemin skulle förvärras.

De långsiktiga effekterna av att höja utgiftstaket 2021 och 2022 är begränsade eftersom regeringen föreslår att utgiftstaket för 2023 fastställs på en nivå som bedöms vara långsiktigt hållbar och som är i linje med hur regeringen sett på utgiftstakets nivå innan krisen.”

TEXT: Ana Cristina Hernández