Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utövas makten i Sverige under ”lagarna”. Detta uttrycker legalitetsprincipen, alltså principen att offentlig makt i Sverige utövas med stöd i rättsliga normer och inte får utövas som det passar. I avsaknad av en konstitutionsdomstol är det politikens sak att följa denna mest grundläggande regel.

Det funkar så där.

Regeringsformen följs kanske i huvudsak, men man kan med en liten överdrift påstå att dess regler om vem som ska sätta reglerna inte verkligen beaktas. Istället för att sättas av riksdag och regering tenderar många regler att numera ges av förvaltningsmyndigheter. Detta har inget med någon eliternas sammansvärjning att göra, det handlar om administrativ bekvämlighet. Men det är lika illa det.

En uppsättning regler som ska styra den offentliga makten utgörs nämligen av 8 kap. regeringsformen. Kapitlet reglerar vilken statlig institution som får stifta vilka regler, liksom vilken sorts regler och vad de kallas.

Läs även: DEBATT: Grundlagen är som en osäkrad handgranat

Principen i kapitlet är genomgående att riksdagen får stifta regler som kallas för lagar om vad som helst. Regeringen å sin sida har makt att stifta regler som kallas för förordningar på områden som inte förbehållits riksdagen. Både riksdag och regering får delegera sin behörighet att skapa regler nedåt.

Riksdagen får således i lag uppdra åt regeringen att stifta vissa regler, och regeringen får i förordning uppdra åt en myndighet eller en kommun att stifta vissa regler. När förvaltningsmyndigheter och kommuner stiftar regler, kallas dessa för föreskrifter. Vi har alltså en hierarki mellan de olika typerna av regler – lagar som stiftas av riksdagen, förordningar som ges av regeringen och föreskrifter som ges av myndigheter och kommuner.

Riksdagens rätt att delegera makten att stifta regler till regeringen är dock begränsad. De centrala bestämmelserna om detta detta finns i 8 kap. 2 § regeringsformen, där det anges vilka områden som ska regleras genom lag. Det finns vissa undantag från regeln, men när inga undantag finns, får endast lag stiftas. Då talar man om det obligatoriska lagområdet.

Läs även: Jakob Heidbrink: Regeringskrisen visar att Sverige behöver en ny grundlag

Det är det obligatoriska lagområdet som är under attack. Regeringen och dess myndigheter drar åt sig allt mer av lagstiftningsmakten. Regler som skulle stiftas av riksdagen efter offentlig debatt tenderar att utan debatt stiftas av regeringen och dess myndigheter.

Jag vill anföra två exempel på detta.

Under pandemin har Folkhälsomyndigheten arbetat genom allmänna råd. Dessa har publicerats, diskuterats, skärpts och mildrats. Den uppmärksamma noterar dock att regeringsformen inte säger något om allmänna råd. Allmänna råd utgör inga normer. De utgör istället uttalanden som en myndighet publicerar på eget bevåg. Allmänna råd är med andra ord uttryck för en myndighets åsikter, inte något som medborgaren är förpliktad att följa. Den svenska staten har alltså råddat pandemin huvudsakligen med till intet förpliktande myndighetsåsikter om hur medborgaren bör leva sitt liv. Denna konstitutionellt tveksamma teknik har inte förklarats för medborgaren.

Det andra exemplet rör samverkan mellan socialtjänsten och brottsbekämpande myndigheter. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller en bestämmelse om när de sociala myndigheterna får ge sekretesskyddad information till polismyndigheten. Bestämmelsen styr bland annat när de sociala myndigheterna får samarbeta med polisen avseende barn som styrt in på en kriminell bana. Bestämmelsen är luddigt formulerad och socialtjänsterna i kommunerna törs av rädsla för att göra fel inte använda den som tänkt. Detta ska nu åtgärdas – genom att statliga myndigheter utfärdar vägledningar för hur bestämmelsen ska tillämpas. Vägledningar finns inte i 8 kap. regeringsformen. Ändå ska alltså vägledningar nu styra hur grundlag (tryckfrihetsförordningen) och lag ska tillämpas.

Det kan som sagt finnas skäl för denna utveckling. Administrativ bekvämlighet innebär också administrativ effektivitet. Men i båda fallen hade det varit möjligt att ändra lagen först, och ge myndigheterna tydliga uppdrag, istället för att låta myndigheter ge normer. Istället struntar man i ”formaliteterna” och låter myndigheterna hållas – eller uppmanar dem till och med att trampa in på andras revir.

Läs även: Tuffare linje mot korrupta advokater – HD-dom ger vägledning

Frågan blir med detta varför vi ens har något 8 kap. regeringsformen? Om kapitlets bestämmelser är obekväma och hindrar effektivitet i så pass stor utsträckning att kapitlet ignoreras, kan vi väl vara utan det? Varför har vi ens någon konstitution när makten inte avser att följa den när det blir obekvämt?

Det kan finnas nödlägen då man måste strunta i en konstitution. Men när man börjar strunta i konstitutionen i vardagslag, kan man lika gärna avskaffa den.

Jakob Heidbrink
Docent i juridik och lektor vid Handelshögskolan i Göteborg